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治理雾霾:答案在风中飘?

北京雾霾的意义也许在于,在既有的社会管治模式下,现政府第一次遇到既无法发动大规模群众动员、又无法发动宣传机器自圆其说、同时在具体解决手段上进退失据的三重困境。这种“管治失灵”,是此次雾霾所暴露出最值得关注的现象。

2013年1月以来,北京接连出现四次雾霾天气,据官方气象研究机构统计,截止28日,1月份无雾霾天数仅为5天,创下自1954年以来的历史记录,北京城市气象研究所认为,“冷空气活动偏弱、低层风力小、湿度大是今年1月北京地区雾霾天气频发的主要原因”。

然而,从社会和经济角度来看,六十年前的雾霾是否有今天这样的杀伤力,是大有可疑的。研究者认为,今天大中城市的雾霾主要有四个污染源:一、工业企业能源和废气排放;二、采暖锅炉和生活炉灶;三、交通运输;四、建筑扬尘和其他灰尘悬浮。这些因素的规模效应都已经远远超过了上世纪五十年代。具体到北京而言,2008年奥运前重型工业已经外迁,机动车排放污染已经成为首要原因。冬季采暖用煤又加剧这一趋势,粗略估算,当前雾霾天气中,机动车排放约占50%,燃煤锅炉排放达到30%。

面对遮天蔽日的雾霾和民怨,不乏评论呼吁,要拿出当年治理“非典”的决心和手段来治理雾霾(石敬涛《像治理“非典”那样治理雾霾》),也有评论称,不妨借鉴北京举办奥运时的经验和治污决心(魏英杰《拿出办奥运的决心治理雾霾》),在这些评论者看来,“非典”和奥运是两项成功经验,只要借鉴二者,雾霾问题将不难解决。

但是,北京雾霾的意义也许在于,在既有的社会管治模式下,现政府第一次遇到既无法发动大规模群众动员、又无法发动宣传机器自圆其说、同时在具体解决手段上进退失据的三重困境。这种“管治失灵”,是此次雾霾所暴露出最值得关注的现象。

首先,和非典不同的是,病毒以人为主要载体和传播渠道,控制住人,也就切断了传播途径。而奥运期间的核心问题,也不外乎是人的流动和组织。而“控制人”,正是传统社会动员模式的拿手好戏。很多人都还对非典期间的强行隔离、封校封厂记忆犹新,同样,“满城尽带红袖箍”的动员模式在奥运期间也屡试不爽。然而,面对弥散性的雾霾污染,一呼一吸之间都是威胁,既无法把空气隔离,也无法发动居委会和志愿者来打一场严防死守的“人民战争”,敌人无处不在,却无影无踪,“老革命”遇到了“新问题”。

其次,在传统管治模式中,宣传和动员是相辅相成的。然而四次雾霾过后,暴露出令人尴尬的一面:中央基本处于失语状态,除了一再表示治理决心,并无可操作的实质性方案。作为积重难返的长期问题,连效仿先例、抓临时“替罪羊”平息民怨的合理性都很难找到。官方媒体只能放任民间分析研判,很难再起到“舆论引导”作用。

传统政治宣传中“一小撮别有用心的人”和“境外反动势力”这两大推诿责任的口径,在雾霾面前统统归于无效。连以前运用这两大口径最为得心应手的《环球时报》,这次也承认“奥运会前外媒对北京污染的很多指责虽然尖刻难听,但还是有其道理的。我们当时如果更多听一些外部意见,而不是过分在意追究它们的‘动机’,在那之后的几年里,我们就会针对环保下更大的力气。”政府当初为了面子向美国驻华使馆施压,要求停止发布空气污染数据,如今遭到了“回旋镖式”的报复,在全世界面前损失了更大的面子。

再次,雾霾看似突然,背后却是长期污染和经济结构不合理的问题,尤其涉及到各种利益集团和社会阶层的得失博弈,解决起来更为困难。中石化董事长傅成玉已经承认,炼油企业是雾霾天气直接责任者之一,但这并不是因为石油公司质量不达标,而是中国标准不够。中国大部分地区汽油的含硫量远远高于国际标准。事到临头,要求改善油质、全面提高技术标准已经迟了,且会大幅提高石油巨头的炼制成本,这恐怕是比油价微调更加难迈出的一步。

同样,奥运期间北京“停驶50%机关车辆、禁止全市30万辆黄标车上路、限制外地车辆进京”的措施至今还让人津津乐道。但相对于两周时间固定的奥运,雾霾的一大特征是发生的长期性和不可控性。勒令长期封存公车,会遭到官僚阶层和公务员群体的抵制;尽管这次北京临时推出了“停驶30%的公车,103家重污染企业停产”的措施,但既不公布机关单位公车总数,又没有一家机关愿意公开本单位停驶的公车车号,且不公布停产企业名单及具体停产状况。这种政策无异于画饼充饥,比雾霾本身还让人看不透。

另一方面,北京的私家车已经处于“摇号”“限行”等种种管制之下,虽然中产阶层的博弈抵抗能力最弱,但继续施压下去,恐怕会引发反弹。而汽车产业作为当下支柱产业,也很难痛下杀手。

环保部副部长吴晓青在回应雾霾问题时表示,国内外大气污染防治历程表明,解决严重的大气污染问题是一项长期而艰巨的工作,欧美等发达国家耗费了30-50年时间才基本解决大气污染问题,中国要做好打持久战的思想准备。这番话无异于表明,政府长期以来标榜的“决不能走西方国家先污染、后治理的老路”的高调已经破产。前所未有的大气污染,表明中国不仅已经走上了“先污染、后治理”的老路,而且面临污染现状,既缺乏决心、也缺乏手段来应对,所谓“打持久战的思想准备”,意味着在相当长时间内,中国的城市居民还将深受雾霾之苦。

社会学家孙立平曾经提出,当下中国最大的威胁,不是“社会动荡”而是“社会溃败”,而这次遮天蔽日的雾霾,或许可以看做是这种“社会溃败”的一个环境版本。我们很难想象环境“总崩溃”,但不得不反复遭受环境污染之苦。除了显而易见的健康危害之外,这种“环境溃败”的一大特征是它的随机性。雾霾来临时所有人叫苦不迭,而一阵风吹过,危机大大减轻,过了采暖季节,压力更加趋弱,下一次环境危机什么时候来临也说不准,在各种利益集团相互博弈、争取短期利益最大化的背景下(已经有人注意到雾霾治理的投资机遇——一个3500亿的大蛋糕),一项长期的、全局的、有执行力的环保政策并不容易持之以恒地进行下去。

亚洲开发银行与清华大学合作的一份研究报告称,中国空气污染每年造成的经济损失,基于疾病成本估算相当于国内生产总值的1.2%,基于支付意愿估算则高达3.8%。2012年,我国GDP总量为519322亿元,以1.2%计达6232亿元,以3.8%计高达19734亿元。换句话说,去年一年间,空气污染造成将近两万亿元损失,这还不是单纯的财产损失,而是以众多人命为代价的。

一阵风固然会让执政绩效危机减轻,但绩效合法性不能永远寄托在风中。环境危机日益深重,和前所未有的管制失灵现象,二者相反相成。要采取任何改善措施,都面临“牵一发而动全身”的掣肘。阴霾之下,鲍勃-迪伦的那首著名反战歌曲,仿佛也是为今天中国而作:

一个人得长多少只耳朵
才能听见苍生的哭泣?
还得有多少人死亡
才让他明白死去的人已经太多?
朋友,答案就飘在风里……

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