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地方债会转嫁谁

举债投资建新城发展方式的危险在于,一旦开发主体不到位,地方政府性债务可能崩盘。更为关键的是,地方债、房地产泡沫和影子银行等金融风险交织在一起,不断催生出新的社会风险。

政府借债搞项目

云南昆明,这座闻名遐迩的旅游城市,近几年已变成巨大的施工工地。主城区因地铁施工,道路被成片围堵,交通拥挤不堪,飞扬的黄土、新楼开盘的传单,以及正在整改的街边店铺,无不折射出这座城市“大跃进”式的野蛮突变。

而与主城区30公里之隔的呈贡新区却是另一番影象,双向6车道的公路并没有多少车来车往,成排的新楼盘光鲜亮丽,却少有居民出入,这儿被当地人戏称为“鬼城”。

不仅是昆明呈贡新区,如今从南到北,从沿海到内地,从一线城市到小县城,无不闪现“鬼城”的魅影——贵阳、营口、常州、神木、鹤壁、十堰……

然而,“造城运动”衍生的“鬼城”蔓延现象,并没有消除地方政府再造新城的冲动。国家发改委城市和小城镇改革发展中心最新调查的12个省区中,12个省会城市都计划要建新城,144个地级城市中有133个要建新城,平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。

“现在很多城市都是利用融资平台举债投资新城,来促进经济增长。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心主

任李铁说,大部分新城规划都确定了庞大的投资规模,寄希望于未来通过新城开发的土地出让金偿还。

“这些新城建设,一旦开发主体不到位,地方政府性债务可能崩盘。”他说。

这种存在巨大风险的发展方式,已经酝酿成可能造成局面失控的危机。更为关键的是,地方债、房地产泡沫和影子银行等金融风险交织在一起,不断催生出新的社会风险。

因此,国务院要求,审计署8月1日开始对全国政府性债务进行审计,以便摸清家底,研究对策。

欠账谁来兜底

根据规划,昆明市未来将有5条市域铁路和9条地铁线路穿越整个城市,全程562公里,总投资3000亿元,地铁项目也因此成为昆明史上投资规模最大的单体工程。

以去年378亿元的公共财政预算收入看,3000亿元几乎要透支昆明市未来10年的全部财政预算收入。据推算,目前昆明市政府债务率至少超过122.9%。

最具标志意义的是河北唐山曹妃甸,这个一度被称为“中国最大的单体工地”,正陷入一场前所未有的危机。10年来,原来涨潮时只有4平方公里的沙岛,累计填海造地超230平方公里,总投资超3000亿元。但是如今,其过去十年日均投资8200万元的历史,变成了日均需付利息1000万元的现实。“眼睛一闭一睁,一千万就没了”。

这仅仅是两个实例,在全国范围内,地方政府性债务规模有多大?这么多的欠账谁来兜底?

中国地方政府负债累积已久,债务总量恐怕谁都说不清。

2011年审计署的审计显示,截至2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元。

此后,审计署在2012年底曾对36个地方政府债务情况抽查审计,其中有9个省会城市债务率超过100%,最高达189%。

有关评估机构根据审计署的报告计算得出,从2010年末到2012年末,地方政府的直接和担保债务可能已经上升13%,达到12.1万亿元人民币。另据公开报道,中国地方债有1270亿下半年到期,恐有违约风险。

这还仅仅是直观的债务率数据,除此还有借新还旧、变相举债、逾期不还、转移债务等问题。但不论怎么推算,我国地方政府债台高筑已经是一个不争的事实。

8月1日,全国性地方债审计全面推进,这也是审计署对地方债务的第二次全面摸底。审计署突然行动的背后,是部分地方政府盲目举债的隐忧以及一些地方政府无力还债的现实。

负债率超100%即意味着资不抵债。民众担心,我国地方政府会不会出现“底特律式”破产?

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为,中国地方政府破产是很难的,这与我们的体制有关。因为美国是联邦政府,地方政府是有自己独立的财政体系和法律体系,我国的地方政府都是在中央的统一管理之下,与美国不一样。在这种体制下,地方政府破产是不可能的。一般来说,如果真出现了巨大的债务风险,地方政府会通过其他的方式去转嫁,比如转嫁给老百姓、企业和上级政府等,总之以整个国家的信誉做抵押最终靠中央政府来托底。

卖地还债模式难改

审计署发布的审计公告表明,从1979年至今,土地出让收入一直是地方政府主要还债来源。

2011年对全国的地方政府性债务审计发现,12个省、307个市、1131个县承诺用土地出让收入作为偿债来源,债务资金量占37.96%。

3000亿,昆明这个昂贵的地铁项目,主要也是依赖于土地融资来推进。2011年昆明市土地出让金达557.5亿元,同比涨幅高达147.6%,在监测的130个城市中排名第九位。土地出让金在政府性基金收入中占比接近80%。

不过,土地出让的红火情形在2012年戛然而止。2012年,昆明市政府性基金收入缩水44.9%。

民生证券的宏观研究报告指出,考虑到昆明市政府目前巨额的隐性财政赤字,昆明市政府对于土地出让的较高依赖无法改变,加速卖地是政府顺利度过还贷高峰的最优办法。

但是,由于土地出让预期收入不稳定,包括昆明市在内的一些地方政府陷入“拆东墙补西墙”“举新债还旧债”的“恶性循环”中。

与昆明市的境遇相近,东部某省份一位县级市财政局局长透露,“今年土地出让才5个亿,而债务总量过100亿,这点钱不吃不喝光付一半的利息都不够。”

这位财政局长说,这两年只能通过搭建新平台来再融资。而新平台融来的钱根据轻重缓急,由领导统一调剂使用,十个茶壶五个盖,哪个急了就先盖哪一个。

众所周知,“土地财政”是“寅吃卯粮”,其制度弊端已越来越突出,但华远地产董事长任志强认为,现有体制下,“卖地还债”根本不可能改变。

他说,中央政府最近提出来,2013年到2017年有1000万套的棚户需改造,要提供2400亿,另外开发行要提供约8000亿,解决一半的投入资金。国开行正式发布的信息是,每年在棚改上投入不少于1000亿,5年加起来要超过8000亿,另外加上已知的城市基础设施和环保、棚改等,地方政府需要投资1.2万亿。

“地方政府这1.2万亿拿什么还?唯有卖地!”任志强称,“所以我们没有看到土地价格拼命上涨的过程中,政府提出要限制地价。”

缺乏问责机制

其实地方债累积已久,近年来的债务井喷,与2008年应对国际金融危机的经济刺激政策直接相关。截至2010年底,地方政府性债务共10.7万亿元,其中49.85%产生于2009年和2010年。

“从表面上看,地方政府债务是2008年世界金融风波时,4万亿投资造成的,但实际上有更深层的原因。”北方某省一位地方融资平台总经理直言:地方债形成,实质上是没有处理好投资、出口和内需这“三驾马车”的关系,内需不足,出口不利,上级只能往下压政府投资,导致政府性负债逐年提高。

让这位经理担心的是:最近全国又掀起新一轮投资热潮——未来7年在轨道交通方面的投资将达4万亿元。这个数字刚好跟4年前一模一样。

据专家预测,2013年20多个省市固定资产投资增速,预计不低于20%,多个省区投资增速目标达到甚至超过30%,如此的高速增长,必然催生大规模债务。

“这一轮投资下来,逼着地方政府再去融资,再去借钱搞建设,如果不搞,GDP下降怎么办?”他说,对地方政府官员的考核,只问政绩、不问债务。

“一些地方政府对借债抱有高度热情,但不那么在乎如何偿债。”中央财经大学财经研究院院长王雍君说,政府借债搞项目投资,如果失败了怎么办,这在问责机制中没有被充分考虑。

王雍君认为,目前债务的使用、偿还既不用在预算程序中申报,也不通过预算程序的审查和批准。这是造成债务问题的根源之一,下一步应该提上日程。

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