在鸦片战争之前，清政府也是有海关的，这就是著名的粤海关，因为一口通商的缘故，有这么一个海关也就够了。这个海关，直接隶属于内务府，因为收来的进出口税，主要是用来购买皇室需要的海外珍品，比如自鸣钟和打簧表。这个海关，主要事务，都由十三行的商人代办，他们要做的，除了留出一部分钱用来给皇室买东西，剩下的，就都自己分了，反正，海关的人，也都是旗人，自家人的事儿好说。
鸦片战争之后，五口通商，但只有上海一地，商贸繁盛，其他的通商口岸，包括原来的老口广州，反而都衰落了。闹太平天国的时候，全国上下都不消停，1853年，上海被小刀会占了，但租界小刀会没有动，外贸生意还是照旧。可是，上海道台收不到进出口税了，很是着急。就跟英法美三国的领事商议，能不能有个办法来解决。领事们决定成立一个机构，由外国人代收进出口的税款，被叫做税务司。英国人李泰国，成为第一任税务司。由于上海一地，占了当年进出口的百分之八十以上，所以，这个税务司，就等于是全国的总税务司。
忙于对付太平天国的清政府惊奇地发现，这个由外国人管理的机构，征收到的税款，要远远高于原来上海道台征收的数额。在财政极度困难，特别需要钱的当口，这笔钱帮了大忙。所以，在小刀会被粉碎之后，这个税务司，就原样存在下来了。直到中央政府有了总理衙门，总税务司就名正言顺地成为隶属总理衙门的一个政府机构。在李泰国被换掉，赫德做总税务司之后，由于赫德了解中国人，也了解中国官场，比较会做人。更主要的是因为海关收入，逐年增加，到了1870年代，已经增长到每年两千多万两白银（当年清政府全年的财政收入，不过7、8千万两），由原来微不足道的收入，变成朝廷的财政支柱。要知道，这是在进口税值百抽五的低税率情况下实现的成绩。总税务司作为一个事实上的外包机构的体制，就维持下来了。
总税务司，从开始就是外国人办的，不仅主要负责人，底下的办事人员，也是外籍的，中国人原来只能做清洁工，到后来，才有一些最低级的办事员。所有进海关的人员，必须是大学毕业。由各国使节推荐，但由赫德选用。任何一个国家，都不能干预海关事务，赫德反复强调，海关是中国的海关，所有雇员，必须听命于清政府。但实际上，所有雇员，只听命于他一个人。
海关的薪水特别的高，新雇员被录用之后，从最底层的B记四等帮办做起，每月还有两百大洋。等升到一地的正税务司，薪水则有两千大洋左右。只是，在这个过程中，所有雇员，都要定期轮换就业地点，而且不能有丝毫的贪污行为，只要有了丁点的贪污嫌疑，就会被立即解职。所以，在赫德手上，海关一直保持了它的效率和清廉。比起它贡献的税款来说，那点高薪，就不算什么了。
看在总税务司大额的税款面上，虽然清政府对这样一个事实上的外包机构，也心里直犯嘀咕，但是，始终下不了决心要改换体制。因为，他们知道，只要换成了中国人干，不仅效率下来了，廉洁则更谈不上，海关的税收，就跑冒滴漏得一塌糊涂。加上赫德又很会办事，经常会像清朝官员那样，孝敬西太后。1894年西太后办60大寿，赫德的私人奉献，比任何一个官员都多。不看僧面看佛面，谁也舍不得改变了。
当然，由于赫德这个英籍爱尔兰人的存在，英国也得到了比其他西方国家都多的好处，非常巧妙地维护了英国的在华利益。因此，英国政府封他为男爵，而清政府，则给了他头品顶戴，以及祖孙三代的封诰。
一个国家，只有外包的机构才能保持效率和清廉，说明了什么呢？
