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习近平为何走上这条路

——中国必然走向独裁吗(一)

中国人大将中国共产党的领导入宪法本文,法定权力集中于共产党,而共产党权力集中于无任期限制的个人,更使得这次领导体制的修改更是意义非凡。(汤森路透)

中国人大以2958票赞成、2票反对、3票弃权通过修宪,国家主席得以不受两任任期的限制。由于中国国家主席、中共总书记与军委主席有“三位一体”的传统,因此习近平近来修改宪法中国家主席任期的限制,意味着习近平或将打破邓小平立下集体领导的传统,由集体专制走向个人独裁,加上本次将中国共产党的领导入宪法本文,法定权力集中于共产党,而共产党权力集中于无任期限制的个人,更使得这次领导体制的修改更是意义非凡。

宪法从未制约中共权力斗争

但是这次的修宪却带来几个难解的困惑。宪法是一套规范政府权力的运作以保障人民权益的规则,但非民主国家的宪法对政府权力的规范力量通常相当有限,因为缺乏违宪审查机构,而且最高执政者可以决定是否遵守这些规则,例如毛泽东就曾表示不相信宪法,尽管中国1954年的宪法曾经广征一亿五千万人的民意,并经全国人大全票通过,但是在中共早期的权力斗争中,宪法从未扮演任何规范力量足以限制领导人的行为。即使目前的宪法乃是基于1982年的修宪,官方宣称是“建国后最好的宪法”,但是依旧有强烈的领袖意志,对基本人权的保障依旧形同具文。既然如此,何以本次修宪删除国家主席的任期能够激起如此强烈的反应?

不仅如此,对本次修宪所透露出的中共高层权力讯息,也有完全不同的解读,许多人认为习近平藉由反贪去除政敌后,权力达于顶峰,因此敢于修改宪法的任期规定,迈向个人独裁,本次修宪将“习近平新时代中国特色社会主义思想”写进宪法序文,是继毛泽东之后第二位仍在执政掌权时,便将治国理念写入宪法的中共领导人,Stein Ringen更认为习近平目前的权力地位或已超越邓小平,媲美毛泽东。

这样的论点在过去是不可想象的,回顾邓小平过世时各界的评论,普遍认为邓小平将是中国最后一位强人,中国不可能再出现独裁者,由于毛泽东与邓小平拥有多样的经历与权力来源,混合传统与魅力型的权力基础,后继的领导者不具备这样多样的权力来源,在中国“中央政治集权、地方经济分权”的制度下,技术官僚大量透过省市的经历升上中央领导组织,即使是国家领导人也必须遵循邓小平所立下的集体领导的分权制度。

习近平曾只是“权力大一点的政治局常委”

而且自从改革开放后,民间力量不断滋生,国营企业所占中国生产比重不断下跌,互联网上多样化的资讯也越来越难以垄断,不仅国外旅行变得普遍,海外归来的留学人口也与日俱增,几乎所有人都认为尽管中国仍是一个专制国家,但是个人独裁的机会已经一去不复返,如同2011年一位中国的资深学者对David Lampton总结当时的共识:“我们已经从强人领导、即邓小平移转到江泽民,他们还可以称为‘核心领导人’,现在移转到胡锦涛以及他选定的接班人,他们称不上‘核心领导人’,‘只能说是在集体领导中地位高人一等’。”即使在习近平上任时,一般舆论仍坚信习近平不过是权力较其他政治局常委略高一点的领导人罢了。

但是就在习近平修宪后,舆论立刻完全转向,认为习近平修宪将中国退回个人独裁的年代。尽管如此,也有少数人持完全相反的意见,认为正是因为习近平的权力基础不稳,必须同时对抗江泽民与胡锦涛等派系,以及与王岐山不稳定的联盟,加上反贪得罪太多人,对卸任后的处境缺乏信心,因此必须修改任期规定以确保权力长存。这种意见的分歧固然源自中国领导阶层资讯的不透明,但是也显示缺乏理论帮助我们系统化的理解独裁权力集团的运作模式,使得意见经常随着中国领导人的更迭与大胆的行动,两极之间突兀的摆荡。

习近平究竟是“权力大”或“权力小”

为了避免这种尴尬,我们可以应用相关的理论建立一个一般性的架构来理解中国高层的权力变迁,一个抽象的架构固然会因为理论一般性的需求而忽略某些具体的政经条件,但是好处是这种作法可以提供一个具有内在一致性的权力变迁解释,并可以透过对架构参数的修正,预测某些未来的发展。例如习近平修宪究竟是因为权力大到令他自信可以摆平不同派系的反弹,还是权力小到对下台后的生活不安?这个架构能够令我们超越这些表面看似相反的论述,提供一个能够统合这些矛盾的一致性解释。

具体而言,这个架构应该要能解释毛泽东、邓小平与习近平三人所代表中国专制制度的变迁,分别是:为什么毛泽东享有无上的权柄,却还要设立接班人与之分享权力?为什么邓小平要修改毛泽东的继承规则,建立集体领导与隔代指定接班人的传统?以及我们的核心问题:习近平修改宪法任期规定再度走回个人独裁是必然的吗?

中国独裁者继承的三种类型

让我们话说从头,既然独裁者享有近乎不受限制的权柄,为什么独裁者要设立接班人?中国数千年的历史乃是一部独裁史,历代各朝为世袭君主,多采取长子继承制;民国成立后,虽然由蒋介石的国民党专政,但试图以宪法规定,由国民大会间接选举国家元首;之后共产党建国由毛泽东一人独裁,并由他指定接班人。中国历代这三种不同的类型,正好代表三种不同的独裁者继承规则:世袭、开放规则与指定接班人。

以毛泽东的指定接班人而论,独裁者卧榻之侧,岂容他人鼾睡?指定接班人会增加其他权力菁英对接班人的投资,壮大其权力基础,难道不会因此增加独裁者被接班人政变推翻的机率吗?而且既然独裁者的位置如此诱人,岂不应该越晚指定接班人越好,以此诱使权力菁英的效忠?否则未被指定者一旦满怀希望却发现落空后,不会联合起来政变推翻独裁者吗?在这种情形下,为什么独裁者还要指定接班人?以下我将首先解释何以独裁者需要建立继承规则,然后分别说明三种不同独裁继承规则的意义。

批评若遭禁止赞美也无意义

Augusto Pinochet于1973年政变成为智利独裁者,强迫军事执政团中对他权力有威胁者退休,提拔心腹上位,Pinochet原想终身独裁,并无设立继承者的打算,直到1980年通过的宪法才明文规定继承规则,宪法规定Pinochet可以再担任总统八年,然后军事执政团会选择一人参选公民投票。为什么Pinochet要放弃终身独裁的机会并在宪法中规定设立继承人的程序?

要理解为什么,必须先了解独裁者与权力菁英的关联与彼此的权力策略。独裁是一种全面的统治,无论在军事、政治、经济与司法,都必须置于独裁者或代理人手中,因为这些领域彼此环环相扣,缺了一角就容易为反对者作为突破的缺口加以反击。独裁政权乃是透过压制的方式限制国民的集会、结社、言论、出版等自由以及选举、被选举与组党的政治权利,以确保权力集中于独裁者一人,因此必须建立一套体系用来监督人民与惩罚反抗者。但是批评若遭禁止,赞美也无意义,独裁者的高压统治固然压制了反对者的声量,但也因此无法辨别赞扬者是否出自真心,使得独裁者无法评估自己被推翻的机率,被统治者的恐惧转化为统治者的恐惧。

要避免这个困难,独裁者一方面需要设立大量的情报系统以及鼓励人们出卖与举报他人,另一方面则需要笼络社会菁英(特别是那些社会影响力大又容易收买的菁英),加入执政团队以增加政府的正当性与降低菁英反叛的机率。但是由于独裁者全面掌握军警与司法等工具,社会菁英难以信任独裁者的承诺,如何能相信独裁者不是“引蛇出洞”后再一网打尽?如何能相信独裁者不会在权力稳固之后过河拆桥,翻脸不认人?毕竟独裁国家不存在独立的违宪审查或是司法机构能够强迫独裁者履行承诺。

要解决这个问题,独裁者必须释放出可信的讯号,例如分享权力或是“过度”给付社会菁英,才能够达成双方的均衡。当然即使在民主国家中,权力菁英通常也拥有相当的财富,例如国会议员以肉桶政治的方式,交换彼此支持的法律,进而分赃特权利益,将权力折现为金钱。但是这种好处,通常无法与独裁国家权力菁英所能享受广泛且庞大利益相比。

因此独裁政权中通常免不了贪污的问题,即使独裁者能够以严刑峻罚禁止中下阶层官员的贪污,也无法禁绝权力菁英的贪污,因为给予权力菁英超额报酬,本就是独裁系统得以运作的原因之一。这也是何以习近平风声鹤唳打贪,但仍无法消灭贪污的原因,打贪固然有助于增加习近平在民间的声望,与藉此打击政敌,树立权威,但是不可能全面无差别的查核习近平与王岐山的盟友,不仅仅是因为习近平22,000美元年薪作为中国官方薪资顶点过于不切实际,也因为这违反了独裁政权生存乃是基于独裁者与权力菁英结盟的事实。

独裁者更担心内部菁英的政变

独裁者要保有权力,必须应付来自两方面的威胁:权力菁英的政变与民众的革命。不过比起外部民众的起义而言,或许独裁者更需要担忧的是内部菁英的政变。Milan Svolik整理了1964-2008年的205位独裁者中,超过2/3(68%)的独裁者乃是由内部权力菁英政变所除去,民众起义推翻政权者只有11%,其余分别是转型为民主(10%)、暗杀(7%)与外国介入(5%)。同样的,王裕华整理中国西元前221年到西元1911年历朝皇帝的死因,在282位皇帝中,除去自然死亡的152位皇帝之外,其余的130位皇帝中,国内菁英政变者占58%,人民革命推翻者占25%,外国势力推翻者仅5%,仅略高于皇室内的自相残杀(4.6%)。可见独裁者要维持统治,首要还是防止权力菁英的政变。这乃是因为过度给付使得权力菁英政变失败的机会成本较高,相对而言,每一位参与起义民众所获得的利益太低,而组织多数人革命的成本又太高,并且大规模革命的消息容易走漏,更容易为独裁者所阻止。

独裁国家的权力交替既复杂且危险,继承制度提供独裁者下台后,如何度过权力真空,透过一定规则的引导,产生新的独裁者,这对第一代魅力型领袖尤其重要,在后代通常不具备同样的权力基础下,如何从魅力型领导转型为法理型领导,是一个相当艰难的任务,一不小心就会使得政权颠覆,在这种情形下,对权力集团而言,和平选出一个独裁者,要比激烈斗争下选出一个好的独裁者更为重要。Pinochet之所以在1980年的宪法中明定任期与继承规则,正是1977-1978年军事执政团之间,为了这个议题争执不休,不同派系对此僵持不下的结果。

尽管继承规则对权力集团的优点十分清楚,但是Pinochet为何要接受这个要求?任何独裁者制定继承规则的风险在于,一旦有了超越独裁者之上的规则,这些规则就有可能被反过来对付自己。当军事执政团批准了1980年宪法的八年任期规定,但是并未指定接下来必定由Pinochet担任元首,无论风险如何渺小,谁也不能担保绝不会出现像中共十七大那样由习近平突然挤掉李克强突然上位成为接班人,或是八年内当Pinochet犯错或是出现比他更有权势的军事将领,利用宪法的规定改变元首。事实上Pinochet最后也的确输了在1988年的大选,并失去了军事执政团的支持而下台。

规定继承以防堵政变

独裁者支持继承制度主要是因为可以藉此与权力菁英达成均衡,避免权力菁英因为未来权力的不确定性而发动政变,继承规则可以视为独裁者与权力菁英谈判的结果,为了避免无法促使独裁者履行承诺的问题,继承规则可以白纸黑字写下双方谈判的结果,并藉由限制独裁者的权力,来散发可信的讯号,促成独裁者与权力菁英的结盟。与此同时,明文规定继承制度,可以在国际间与国内,获得更多的政权正当性,有助于延长执政的寿命。

Elizabeth Stein等人的研究证实了这个说法,她们根据前人的资料搜集了1946-2010年280个独裁政权的资料,发现明文规定继承制度的独裁政权,存活的时间较长,而且遭受内部权力菁英政变的机率也较低。

明白了何以独裁者何以要设计继承制度,接下来我们可以根据中国历朝三种独裁的继承制度:开放规则、世袭与指定继承人加以分析,请待下回分解。

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