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出轨

大清国铁路建设的巨大需求,给全球资本市场的池塘里,投进了一块大石头,一时间波浪翻滚

大清帝国在改革开放的河流中,又摸到了一块新的石头——成立“铁路总公司”。

52岁的盛宣怀,出任该“铁路总公司”的督办,级别为四品京堂候补,并被授予专折奏事的特权。

这是1896年10月20日,光绪二十二年九月十四。盛宣怀的顶头上司、66岁的直隶总督兼北洋大臣王文韶送来了赠语:“竖起脊梁立定脚,拓开眼界放平心”,勉励他谦虚谨慎、戒骄戒躁。

10天后,盛宣怀被加授太常寺少卿衔,这位一心要当大官、办大事的人,终于跻身帝国中央领导的行列。1个月后,路透社发出电讯,报道了此事,欧美各大报纷纷转载。

大清帝国似乎从刚刚惨败的甲午战争剧痛中醒过来了,奋起直追,而铁路建设则被当作关键之一。大清国铁路建设的巨大需求,给全球资本市场的池塘里,投进了一块大石头,一时间波浪翻滚,China Railway成为全球政经两界及媒体最为热门的关键词。

钱从何来?

对于民营资本,无论是南端的湖广总督张之洞、还是北端的直隶总督王文韶,根本就不抱指望。

就在成立“铁路总公司”上谕下发的当天(10月20日),73岁的李鸿章结束了190天的欧美之行,刚刚回到祖国的首都。

作为盛宣怀的导师和领导,即便在周游世界的同时,李鸿章与盛宣怀之间还是保留着紧密的电讯联系,对于盛宣怀争取“铁路总公司”的督办位子,李鸿章给予了全力的支持。

其实,这并非大清国第一个铁路公司,9年前(1887年),李鸿章就曾经设立了“中国铁路公司”,并且公开募集股份。

李鸿章“中国铁路公司”在国内资本市场受到的冷遇,对1896年的中国铁路总公司产生了巨大的影响:这家公司的资金来源,似乎并没有过多地指望国内的民间资本,尽管中央旗帜鲜明地强调需大力依靠“商办”。

路透社报道说,中国中央政府已经授权盛宣怀,可从海外募集2000万两贷款;此外,总理衙门将从以前的外资贷款余额中投入1000万两,南北洋各投入300万和700万两(注:根据谕旨,实际上市南北洋共投入300万两,另募集商股700万两),合计4000万两,作为中国铁路总公司的建设资金。

国际资本市场对此非常踊跃。美国各大报在11月中旬都报道说,一家特大跨国企业在芝加哥成立,当日其资本金就已经超过了100万美元。这家公司的两个发起人之一,是著名的波兰裔美籍犹太富商Louis Spitzel,他是李鸿章的密友之一,其发家致富主要靠的就是中国市场。11月15日的《芝加哥论坛报》甚至公开说,Louis Spitzel与中国“总理衙门”的特殊关系,正是这家新公司能够吸引投资者的基础。

3天后(11月18日),该报报道说,卡内基钢铁公司向中国出口的1万吨铁轨,将在本周起运,而这张李鸿章访美期间签署的订单,表明了中国铁路大建设的规模和决心。这篇报道,题目就是《中国发展的初级阶段》。

中国铁路建设的突然发力,是受刺激于甲午战争。

战败的原因,除了被归结到制度等“形而上”的层面之外,铁路等“形而下”的因素也受到了极大的关注。朝廷上下普遍认为,如果铁路建设能更完善,战争的结局或许未必如此,张之洞就痛呼:“使铁路早成,何至如此!”

在这样的共识之下,早先反对铁路建设、反对改革的所谓“保守派”,只能夹紧尾巴、闭上嘴巴——其实,他们并不反对铁路,只是为了自己的利益而拿铁路说事而已。

铁路被迅速摆上了中央“力行新政”的六大措施之首,李鸿章提出“中国今欲整顿一切新政,惟铁路为第一枢纽”。

此前被政争的口水淹没了的津通铁路(天津-通州)再度被李鸿章提上议事日程,他建议将铁路的终点改到芦沟桥,以便与已经批准立项、并开始了前期建设的芦汉铁路衔接。如此改动之后,铁路很长一段将不与运河并行,能减少对航运业的冲击,缓解数万船工失业所带来的巨大社会压力;而且,与芦汉铁路对接,在国家大战略布局上无懈可击,这无疑能最大限度地减少阻力。

建议很快地被批复。1895年12月6日,中央同意修建津芦铁路(天津-芦沟桥,即日后的京津铁路),并破天荒地通过借债,引进了高达40万镑的英国资本,保障了铁路的顺利推进。一年后(1896年),津芦铁路建成通车,并延伸到丰台。主持中央日常工作的63岁的恭亲王奕訢,亲自验看,他从北京城到丰台走了一整天,而从丰台到天津仅用了3小时,两相对比,大为感慨。

此前,从1881年至1894年,13年间大清国共修铁路300多公里,平均每年20多公里。而津芦铁路,从立项到通车至永定门外马家堡,才用了一年半,建设的速度却达到了之前6倍以上。

津芦线通车后,大清国更希望立即提升芦汉铁路的建设速度,建设南北大动脉,这无论对国防还是经济,都是至关重要。但是,那个自从改革开放以来一直困扰大清国的老问题,又在铁路上探出头来:钱从哪里来?

铁路是资金密集型、技术密集型产业,技术不够,可以引进设备和人才,这同样也牵涉到资金。资金来源,无非四种:一、民营资本,即所谓“商办”;二、国有资本,即所谓“官办”;三、混合资本,即所谓“官商合办”;四、引进外资。

按照李鸿章的助手马建忠的说法,商办则公司之间“争市减价,得不偿失,终于倒闭”,官办则“利入甚微,制造经理之费难于取债”,只有官商合办最好(马建忠《铁道论》)。但是,无论是民营资本,还是国有资本,大清国都是两袖清风。如果要引进外资,又如何防止利权的流失呢?

芦汉铁路的建设,由其两头的总督负责。对于民营资本,无论是南端的湖广总督张之洞、还是北端的直隶总督王文韶,根本就不抱指望。这一方面是因为大清国民营资本实在弱小,不足以担起如此巨额的投资,也因为大清国的民营商人们,并不比国有企业的经营者有着更多“道德的血液”:在张之洞、王文韶的严格验资下,4批宣称自己有着千万两巨资的民营企业,无一例外都是外资,甚至只是不靠谱的小外资,“是四人者,其行径不必尽同,而全恃洋股为承办张本则无不同”(张王会奏《芦汉铁路商办难成另筹办法折》)。对于这些隐形买办,两位总督认为绝不可用,否则一旦其复杂而脆弱的资金链和利益链出现问题,政府又将被迫卷入涉外纷争之中。

资金之外,张之洞、王文韶等也极度关注铁路总公司管理模式的创新,他们希望能做到相对比较彻底的政企分开,以克服在前35年的改革开放中占主流的“官督商办”的大量问题。

对于新建的铁路总公司,张、王二人推崇政企分离,即公司的运营及管理,由公司督办及管理层负责,而涉及铁路所经过地区的政治、兵权、税项、利权等,则归政府负责;官方不再派遣官员进入企业,代行官方权力,干预企业具体运作。显然,这样的改革,一方面在原则上坚持了“官”对一切的领导,另一方面也在企业的微观运作层面上,给企业松绑。

盛宣怀胜出

盛宣怀走马上任,并获得中央批准,将铁路总公司的总部,设立在上海,而非北京。这既靠近国际资本市场,也远离北京的官场政治纠葛。

在融资路径和管理模式上的改革,都必须落实到具体的管理者身上,才能实现。在实业领域内颇有经验的盛宣怀,因此被看作首要的人选。

外电的报道,都说盛宣怀的胜出,是“秘密推荐”的结果。的确,在大清国官场,除了个人能力之外,来自大佬们的推荐甚至更为关键。盛宣怀的“组织路线”,是属于李鸿章一派的,李鸿章虽然因甲午战败而灰头土脸,但是中央核心慈禧太后对其信任并未稍减,“李派”兵强马壮,实力遍布中央到地方。李鸿章本人对盛宣怀也颇为器重,大力提携。

作为直隶总督兼北洋大臣,王文韶此时是盛宣怀的顶头上司,发挥盛的才干,加速盛的进步,对他来说也是正资产。

难能可贵的是,倒是竭力推荐盛宣怀的张之洞。在“山头”分界清晰的大清官场,张之洞能够重用非自己一系的盛宣怀,一是因为盛的确能力超群,二也是因为张的确有容人之量——张幕府内兼收并蓄,搞五湖四海方面并不亚于李鸿章,但清谈者多、实干者少。

在公开传世的奏折中,张之洞并不吝惜对盛宣怀的好评。他说,当下人才存在六大问题:一、官不通商情;二、商不顾大局;三、或知洋务而不明中国政体;四、或易为洋人所欺;五、或任事锐而鲜阅历;六、或敢为欺谩但图包揽而不能践言。凡有这些问题的, “皆不足任此事”,恰恰盛宣怀“无此六病”,因此可以“承上注下,可联南北,可联中外,可联官商”人才难得。

张、王两位总督联名,向中央竭力推荐盛宣怀主持全国铁路建设,评价之高,甚至到了不给自己留出回旋余地的地步:“查该员才力恢张,谋虑精密,深悉商情,甚有合于刘晏(唐代著名理财家)用人所谓通敏之才,中国向来风气官不习商业,商不晓官法,即或有勤于官通于商者,又多不谙洋务。惟该员能兼三长,且招商、电报各局著有成效。今欲招商承办铁路,以惟有该员堪以胜任。”

如此重磅推荐,自然能上达天听,总理衙门于是采纳了盛宣怀的具体建议,奏请成立铁路总公司。总理衙门是10月12日才递交的奏议,一周后(10月19日),光绪皇帝就亲自召见了盛宣怀。

据盛宣怀儿子所整理的《盛宣怀行述》,君臣两人的谈话约1个小时。盛宣怀向光绪进言: “深维之计,创兴南北铁路,顾铁路所以速征调、通利源,为自强之一端,非干路既成,即可坐而侔其强也。”

光绪听了很是动容。次日就批复了对盛宣怀的任命,并且明确表示,对于盛宣怀此前提出的有关铁路建设的所有建议,“悉照所议,饬令随同办理”。张之洞因此兴奋地致电盛宣怀:“铁路事事照议,欣慰之至。”

盛宣怀走马上任,并获得中央批准,将铁路总公司的总部,设立在上海,而非北京。这既靠近国际资本市场,也远离北京的官场政治纠葛。1897 年1 月6日,礼部正式颁发了铁路总公司铜质关防(公章),这在大清国35年的改革开放中,还是第一家企业由中央正式颁印,这可以看作铁路总公司的政治地位,相当于中央部委一级。

值得注意的是,这家“铁路总公司”自始至终都没有在名称里加上“中国”二字。

张之洞的说法是“中国公司字样,嫌其太大”。这样的考量,当然是留有余地的。在盛宣怀的实际运作中,他将不同的铁路线分别设立相应的项目公司,如芦汉铁路公司、粤汉铁路公司,独立核算,隔离风险,避免交叉感染,这也是稳妥务实而不图虚大的表现。

来回折腾

在很长一段时间内,“利权”二字已经成为大清国上下代表着政治正确的关键词,经济账显然要让位于政治账。

大清帝国铁路总公司,试图以公司身份引进“洋债”,实行“商借商还”,将铁路投资限制在中外商人之间的来往上,不涉及政府外交。盛宣怀一上手,就发现,这一美好愿望,根本就不能实现。

原因很简单,中国企业资本薄、管理差、信用低,一切“洋债”,都需要担保或者抵押。首先是以铁路本身质押,要实现这种质押的可操作性,必然在行车管理权、稽核权、用人权、购料权,甚至建成通车后的收益权上与外商分享。但是,对于铁路本身的质押,不少外商仍不放心,非要加上国家担保。如此一来,与“洋股”的差别并不大,本来想竭力回避的外交折冲,实际上也在所难免。

铁路总公司成立后,帝国政府很快就发现,随着铁路建设的不断扩展,指望着以铁路总公司的名义实现“商借商还”,将政府与外债隔离开来,根本就不现实。

在戊戌年(1898年)激进得如同儿戏般的改革中,总理衙门下新成立了一个“矿务铁路总局”,这实际上是强化行政权的一种尝试。

矿务铁路总局不仅取代了“考工司”“工业建设办公室”的作用,而且还试图开始发挥“国资委”的作用。根据当年颁布的《矿务铁路章程》,这个总局拥有批准设立、稽核股本、核查业务等权力。具体到盛宣怀执掌的铁路总公司,就是在招股、借款、征地、税收等方面,必须接受该机构的稽核。

戊戌政变后,戊戌变法中所推行的操切的新“改革”,大多被废止,矿务铁路总局和农工商总局则成为唯一被保留下来的成果,与戊戌之前开始推行的其他改革一样,得到了延续。

义和团-八国联军动乱后,总理衙门改名为外务部,铁路也就随之归外务部领导。外交部门主管铁路,这在世界铁路史上也算奇迹,凸显当时中国在急速的发展变化中,体制本身的变革已经远远不能跟上时代。

这种名不正、言不顺的情况,很快就得到改观了。外务部下属的矿务铁路总局于1903年裁撤,其职能划归与外务部平级的商部,由商部的通艺司管辖铁路事务。同年,还成立了一个并行的机构“铁路审议所”,由张之洞、刘坤一等18名重量级人物组成,与铁路有关的一切大事,都要经过该审议所通过才可施行。铁路审议所,相当于跨部门的“铁路事务委员会”。

但是,无论是矿务铁路总局还是铁路审议所,他们与铁路总公司及全国各条铁路督办大臣之间的关系,并没有任何法定的文件进行梳理。加上各地督抚对铁路建设也有极大的发言权,他们的权力边界亦没有做任何界定和区隔。这种叠床架屋的体系,看似不断在加强资源的投放,却又很大的精力都消耗在了内耗上。

日俄战争后,大清帝国掀起了收回利权的运动,铁路建设再度从集中走向分散,各省商办铁路公司纷纷成立,最后有18家之多。

日本在日俄战争中的胜利,被总结成“一个核心、两个基本点”:坚持以天皇为领导核心,凝聚全民的力量;两个基本点则是在政治上实行君主立宪,在经济上收回被外资掌控的基础产业。以日本为师,收回被外资控制的铁路、矿山,一时成为长城内外、大江南北的共识。

湖广总督张之洞再度大出风头,经过多番折冲樽俎,以675 万美元的代价从美国公司手里收回了粤汉铁路建设权。“利权”回收后,粤汉铁路由粤、湘、鄂三省分段筹款修建,而实际上,赎款中的大部,由港英政府借款所得,等于是拆东墙补西墙。随后,大清国又用英国贷款,从比利时公司手里收回了京汉铁路(即芦汉铁路)。

这种被民粹推动的利权回收,动用的也都是“洋债”,转手又将相应的路矿收入或关税收入作为抵押担保,实际上,大清国只是收回了所有权,而经营权、收益权并无法掌握在自己手上,反而因为拆外债的东墙补所有权的西墙,造成财务成本居高不下,利权丧失丝毫不亚于之前。激进的民意回过神来,又开始指责借外债赎回铁路,利权依然损失,是另一种形式的“卖国”!作为赎回京汉铁路的主事者之一的梁士诒,日后也承认这一借新债换旧债的举措,在经济上绝不合算:如果用新债再修一条新铁路,必将更为利国利民。梁启超感慨道:“赎路赎矿之议盛行,往往甘吃大亏以毁约,反堕他术中”。

但是,在很长一段时间内,“利权”二字已经成为大清国上下代表着政治正确的关键词,经济账显然要让位于政治账。在收回路矿利权的初始阶段,出现了“枢臣倡之,疆吏和之,国民大声疾呼以赞成之”的和谐局面,而最后,以为“民意可用”的清政府,尴尬地发现:被自己点燃的民粹火焰,正蔓延到自己的脚下。

在新形势下,大清国又将目光投向了机构改革——如果不触及利益结构,机构的调整的确是难度最低的改革。1906年,一个名叫“邮传部”的超级大部成立了,这是大清帝国大部制实践的标示性动作,它将航运、铁路、邮政、电报等新兴产业的管理,统统划入其中,因此成为规模最大、权力最高、油水最足的中央部门。在这个超级大部里,铁路归铁路总局和路政司双重管理。

而在邮传部成立之前半年,1905 年12月5日,盛宣怀自动请求裁撤铁路总公司,将一切事务归并矿务铁路总局。邮传部成立后,铁路与矿务分列,铁路总局从商部划归到了邮传部。

从1896年到1906年,铁路总公司存续了10年。这10年,既被批评为“万恶丛集”,也因其主导了中国铁路而得到赞赏——当时的美国学者肯特统计,在截至1907年的通车总里程3539 里,其中由铁路总公司管理和修筑的京汉、正太、沪宁、道清、粤汉路广三段、汴洛、株萍铁路的里数达到1446.5 里,占40.81%。盛宣怀的主动请裁,一方面是铁路总公司完成了最主要的任务——芦汉(京汉)铁路的修建;另一方面也是铁路民营化的浪潮开始澎湃,而那一汪水远比官督商办更深更浑。

公权力的私有化

各公司内部“内战内行”之外,省与省之间、公司与公司之间的“外战”也很内行。本是应将“天堑变通途”的铁路,却成了新的地方分裂的工具。

在利权回收的大旗下,各地的民营铁路公司飞快上马,一场铁路大跃进在纷飞的唾沫星子中大干快上。

早在1896年设立铁路总公司时,清政府对民营资本投资铁路表现浓厚的兴趣,只是深知实情的一线干部,如张之洞、王文韶等软磨硬顶而已。张之洞就曾经说得很不客气,华商“趋利也,近则明,远则谙”,“见小、欲速、势散、力微”,“资本难集,心志不齐”。但是,在利权回收的大气候下,推进铁路建设的民营化,是政治正确的表现,有条件要上,没有条件创造条件也要上。

各地政府便纷纷出台特殊政策,强行上马铁路项目。最为普遍的特殊政策,就是授权那些民营铁路公司,可以向农民强行摊派征收股本金“租股”(以租为股)。

这种铁路公司,虽然名为商办,却是在公权力保驾护航下的“二政府”。仅四川医生就筹集了700多万两铁路建设资金,其中大多数来自搞不清什么是“铁路”、什么是“股票”的普通农民。

四川留日学生调查之后,在《川汉铁路改进会报告》中所说,四川的千万百姓并“无股东之能力”,而是在绅商们所把持的政府公权高压下,“强迫为之”。这份留日学生编撰的报告,还一针见血地指出:“租股之害,莫大于扰民;租股之弊,莫甚于中饱。”各县的“租股局”已经成为事实上的第二衙门,四川的基层政权基本被他们架空或控制,大清王朝则莫名其妙地成为民意痛恨的对象,为“土豪劣绅”们背上了一口沉重的黑锅,并催生了一个上不忠于政权、下不忠于股东的既得利益集团。

修建铁路本是仁政,但在大清特色的扶持民营经济中,成了一样“猛于虎”的苛政。根据四川籍干部、财政部科员(“度支部主事”)杜德舆的调查,州县干部在征粮时,往往将租股以“铁路捐”名义先行收缴,然后才征缴正粮(农业税),贫困的农民因此总被安上抗粮的罪名,“鞭笞棰楚,监禁锁押”,“以此卖妻鬻子、倾家破产者不知凡几”,因此,农民之“视铁路也,不以为利己之商业,而以为害人之苛政”。根据一位回川奔丧的留日学生记载,因政府将收取租股的任务委托给农村的“痞子能人”,这些人“专以逢迎官长、欺压乡愚为事”,征收租股既然按照土地计算,正好借此为“收受贿赂、报复仇怨之手段”。强大而毫无监督的公权力,为乡村的痞子们获得了巨大的寻租空间。

湖南铁路公司与川路一样,500多万两总资本金中,商股才100万两,其余的都是米捐、盐捐、租捐、房捐等。

被地方既得利益集团盘踞的各省铁路公司,其实已经成了暗无天日的黑箱。到1911年,各商办铁路公司实收股资6500多万元,而预算18000英里铁路,总建设资金需要20800万元,简直就是杯水车薪。但这些“杯水”,却正好为主管人员上下其手提供机会。汪康年在《论铁路国有与民有》一文中就指出:“各省筹款之难,不能动工者,其总协理以下,坐耗薪水如故也。筹款易者,则争角剧烈,靡费尤甚。于是七、八年之久,筹款一二千万,仅成路一二百里有之;筹款数百万,仅成路数十里有之;而用人之冗乱,采办之侵蚀,与官办无异。”

大清国本就十分有限的资源,被大量浪费,无怪乎中央最后认定商办铁路“奏办多年,多无起色,坐失大利,尤碍交通”。

商办铁路“奏办多年,多无起色,坐失大利,尤碍交通”,中央不得不在1911年推出“铁路国有”政策,实行“干路国有、支线商办”。大清帝国的铁路建设和管理思路,再度出现了一百八十度的大转弯。

更为致命的,是铁路伴生的既得利益集团,已经相当强大。他们试图借助国有化的风潮,将自己的所得漂白,政府也的确基本接受了他们的条件,各地的铁路股票多被置换成了国家铁路公司的股票,这些人又摇身一变成了国家铁路的股东。

然而,欲望是无止境的,在中央政府严词拒绝了川汉铁路公司要求财政承担其高管违规炒股的300多万两巨额损失后,一场以政治为包装、实际上试图胁迫政府就范的“保路运动”掀开了。并且,野火已经点燃,点火者也无法控制其规模和方向,燎原之后,终于烧塌了帝国的大厦。从中国铁路公司,到铁路总公司;从考工司,到矿务铁路总局和铁路审议处,到铁路总局;从总理衙门,到外务部,再到商部,最后到邮传部——晚清铁路的建设主体、直接管理部门、领导机构,一变再变,每次都是抱着加强管理的目的开始,以更为混乱的局面而结束,再开始新一轮的折腾。

在这不断的折腾中,有两条主线始终不渝地被遵守了:

一是权力被当作第一生产力和生产要素,甚至在大力推行民营铁路中,不惜将公权力让渡给盈利性的私营机构,而在制度设计、尤其法律制度设计上,却极为滞后,导致了这一现代化产业被直接嫁接到了传统的人治体制上,并催生了庞大的既得利益集团;

二是铁路建设被过度地政治化,无论是推进铁路建设,还是收回铁路利权,都被无限上纲。《剑桥晚清史》感慨说:“铁路公司的历史表明,被政治原因驱使而进行投资的商人和绅士股东往往容易搞派别活动,而对于有效的企业管理来说,这种商业政治的为害程度不下于官僚的控制。
政府和商人的关系,当他们合伙而又处于不平等地位和商人并无法律保证的时候,是很难和谐的。中国在1911 年,尽管有西方的挑战和影响,仍然缺乏制度的基础,以使近代工业能借私人主动性和私人资本之力而发展起来。”

“制度的基础”,或许才是比衙门的拆并更为关键?

2013-03-23

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