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引发中国楼市乱象的“二次房改”

对中国房改的历史有所了解的人,一般都会有个疑惑:当年启动房改时,朱镕基的房改理念和原则及房改政策的顶层设计相当“以民为本”,不仅减免各种税费,国家财政还积极分担个人买房负担,而且更是把“让老百姓买得起房”作为房改的灵魂。为什么大规模推广近20年后,如今的中国房地产市场和住房问题,却反而成了“民怨沸腾”的社会焦点,甚至影响到国家安危?

其实,如今的中国房改,早已不是当年那个“九八房改”,早在十三年前它就改弦易撤。也就是从那时起,“中国房改”开始了由善转恶的劣变。

这场中国房改政策由善转恶的转折点,源于2003年8月国务院下发的一份以“促进房地产市场持续健康发展”为名的文件。正是这个文件,标志着中国的住房政策和房地产市场,开始了180度的大逆变。

18号文件开启的“二次房改”,引发中国房市乱象的祸源

有人认为:2003年的18号文件,让中国城镇的普通居民到房地产市场去买“普通商品住房”,是走向市场经济的表现,不应受到指责。但“二次房改”后中国房地产市场发展的历程证明,一旦中国的房地产市场交给开发商去做以后,究竟会出现怎样的荒唐。

一个最生动的案例,就是实施“二次房改”后的第一年,2004年中国城镇房价所爆发的前所未有的暴涨。

据中国社科院等机构发布的、有中国房地产蓝皮书之称的《2004—2005中国房地产发展报告》,2004年全国商品房平均售价比1998年增加651元,达到2714元/平方米,年均增加为93元。但2004年一年的房价增长,不仅比2003年多出了355元,而且增值更是1998~2003年的年均增量的3.8倍。尤其是2004年商品住宅房价格达到2549元/平方米,比1998年的1854元/平方米增加695元,其中2004年比2003年就增加352元,占到整个增加值的50.6%。这就是说,实行“房改新政”后一年的房价飞涨,比过去的6年增长之和还要多。

2004年由“二次房改”所导致的房价暴涨,只是此后十几年来全国房价暴涨的一个开端。此后全国的房地产市场,更是隔三差五、甚至持续数年房价高烧不止。其中,更出现了“楼市调控年年讲,市场房价年年涨”的奇葩景象。那么,究竟是什么原因,使市场经济在中国的房地产市场失灵?

其实,只要对中国房地产市场稍加了解的人都知道,中国的房地产市场,从来都是不具备最基本自由竞争要素的伪市场。从本质上来说,它是一个政府操控土地供应、开发商操控市场的“双寡头市场”。而且双方为了各自利益的最大化,经常还不管不顾的推行哄抬地价和房价的“饥饿疗法”。

比如说,虽然这十几年来,中国经历了世界史上最大规模的城乡人口迁徙,中国城镇人口从2000年的4.59亿人增加到2015年底的7.71亿人,但很多城市,从来就没有按照住房小康的标准(到2020年城镇居民人均住房面积35平方米)适足的供应土地,甚至为了土地出让金单位效益最大化,还禁止城镇居民到乡村买房居住。

而从住房供应方面来说,一家独大的开发商对市场的绝对垄断,使得房地产市场无论是处于何种境地,开发商都能稳操胜券。楼市热时,房价可毫无节制的百分之几十的暴涨;反之,囤地捂盘惜售花招百出。市场经济发达国家常用的个人集资建房和集体合作建房等模式,都成了中国特色房地产市场的“禁脔”。那怕邓小平上世纪八十年代就提出了城镇居民个人可以自己盖房,国家早已明文规定“准许私人建房”,现在都在“市场经济”的名义下,成了“违法之举”。

所以,要判断房地产市场及住房供应是否真正实行了“市场化”,首先必须厘清这个市场的各种要素是否有充分的开放和自由的竞争。比如:这个市场的土地供应,能否充分的保证居民的住房所需?不管是城市还是农村土地,只要是住房建设用地,是否在城乡人员自由流动的背景下都可平等的使用?城市的住房用地,除了开发商外,能否让其他个人和集体都能平等的竞标?是否能做到像邓小平所说的那样,城镇居民个人可以自己盖房等。说到底,只有当政府对房地产市场的管制只剩下一是规划,二是土地出让费时,中国的房地产市场才可以真正称得上“市场配置资源”,才能脱离“伪市场”的双寡头操控。

除了“双寡头的伪市场”外,2003年18号文件匆忙之间把数亿的城镇居民,推向一个原本只面对城市极少数富裕阶层的狭小和不完善市场,也是其失败的原因之一。当时的中国房地产市场本来就是供远小于求的卖方市场,加上市场的不成熟,相关法律法规滞后,使开发商可轻而易举通过市场串谋操控房价,导致商品房的价格和利润处于失控状态。

而在此之前,尽管全国有的地方也出现过房价上涨过快的情况,但由于有了经济适用住房这个与之抗衡的“压箱之宝”,全国城镇的房价一直未有大规模的“过快上涨”之势,政府也更没有“房地产调控”政策一说。如在九八房改后房价也出现了上涨较快的情况,当时政府采取的最主要措施,就是加快经济适用房建设以降低房价。到1999年4月,全国平均房价一度降到了每平方米2000元以下。而“二次房改”取消了普通居民的经济适用房后,房地产市场开发商一枝独秀之势,由其操控的市场房价犹如脱缰的野马,一有风吹草动就狂奔不止。

事实证明:正是“二次房改”,使中国楼市走上了一条不归路。

“二次房改”,一场由地产商和官员联手的住房政策“政变”

2003年8月31日夜,也就是在朱镕基卸任总理、以温家宝总理为首的新一届政府上任仅仅5个多月,新华社全文播发了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发〔2003〕18号,简称18号文件)。这份8月12号就下发的文件,虽然公布的时间推迟了20天,但还是在社会各界引起了极大的“振荡”。

当时,尤其是在北京等一些还继续大规模向普通居民供应经济适用房的大中城市,对买房“敏感度极高”、排队等着买经济适用房的广大市民,听了这份“新通知”后都不禁打了一个大大的“寒颤”:因为按照这份“新房改精神”,他们中的绝大多数(九成左右),以后再也“没资格”买经适房了,只能到市场买房价要比经适房高一两倍的“普通商品房”。买房负担一下子增加一两倍,忧心之重可想而知。

与此同时,京城的地产商们则是另一副“欢天喜地”景象,当时的媒体曾对此有过生动的描述。《京华时报》2003年9月5日报道,潘石屹在参加了建设部组织的京城房地产商学习18号文件的会议后,在接受媒体采访的时候喜形于色地说了一番话:“都是利好消息,只要读懂了这个通知,房地产开发商都会很高兴的”。在一些媒体版面上,更是出现了“商人怒吼,房地产政策急转弯”的大幅标题。

就是这份十三年前的国务院“通知”,使九八房改允诺的85%以上城市居民可以买经济适用房的权利,一夜之间荡然无存;经济适用房,从此由普通市民的“最大福利”,一下子变成了城市低收入者的“专利”。据不完全统计,在此后十年时间里,扣除机关、部队和高校等私下搞的“特殊经适房”,真正购买到“货真价实”的“保障性经适房”的低收入家庭,不到市民总数的10%。也就是说,中国城市中四分之三的家庭,由于这一纸国务院的“红头文件”,和经济适用房擦肩而过。

有没有购买经济适用住房权利,对城市居民的财富差别究竟有多大,举两个实例,大家就会有更强烈的“切身”感受了。

前几年铁道部在系统内大搞“保障房大跃进”。武汉某铁路职工当年以每平方米2500元的“保障房价格”,购得了一套138平米的住宅,当时的二手房价已经超过7500元,这套房给他带来了69万元的福利,超过当时普通职工20年左右的工资性收入。而在上海、北京等高房价地区,铁道部“保障性住房”价格和市场上的商品住房,单价相差在万元以上甚至更高的不在少数。一套120平米的住房,价差就可在150万元以上,这比现已退休的普通职工一辈子的收入还要高得多。

这里,我们暂且不论“官员阶层的特殊利益”。单就拥有经济适用房的权利而言,谁要是被剥夺了购买经济适用房权利,就意味着谁在住房福利上,少则失去或者多付出几十万元,多则损失高达数百万元。即使对公务员这样收入稳定的较高薪水的人群来说,这也相当于他们一辈子工资性收入的数倍。而对一般的工薪阶层来说,有没有经济适用房,更是关系到其一辈子最大财富的得与失。无论是收入倍增还是高额福利,国家和政府没有任何东西,能像经济适用房的购买权利那样,决定百姓的穷与富。

可以说,2003年国务院下发的这份“新房改文件”,是个“货真价实”的“二次房改”。尽管在此以后,当年的始作俑者们都极力回避在其中所扮演的角色,甚至“忘性十足”的很少提起该文件,但谁也否认不了的是,正是这个“新房改文件”,开启了中国房地产市场和住房问题的乱市之首,影响直到今天不仅阴魂不散,而且还变本加厉,使中国的众多大中城市跃居“全球房价最难负担城市”和房价涨幅最快城市的前列。所以,无论从影响面还是中国房市的历史进程来说,这个18号文件称得上是地地道道的“二次房改”的纲领性文件。

这中间最感“蹊跷”的是,“顶层”对经济适用住房的政策之变。

早在1998年全国城镇住房制度改革和住房建设工作会议上,当时分管建设部的副总理温家宝特别强调:“建立新的城镇住房供应体系,重点是大力发展经济适用住房。这既是这次房改的重要目的,也是房改是否成功的一个重要标志。”他要求各级地方政府“要努力提高住房投资中用于经济适用住房投资的比重,加快经济适用住房的开发和供应。”到了2000年12月,温家宝在在听取建设部工作汇报时再次强调:“住房建设,有两点需要明确,一是以经济适用住房为重点的住宅建设的方针、政策不要轻易改变;二是经济适用住房建设也要按照市场经济规律来办。”他告诉建设部的领导:“加快经济适用住房建设,对改善居民消费结构,扩大住房消费,平抑房价,防止出现新的房地产过热,有重要作用。”

顶层的意志也体现在国家发展的战略大纲上。在2001年3月15日九届全国人大四次会议批准通过的“第十个五年计划纲要”(2001年至2005年)中,在“增加居民收入,提高人民生活水平”一节里,还专门写上“加大以经济适用住房为重点的住房建设力度”,第一次把经济适用房列入到国家的发展纲要中。

到了2002年,在2月份召开的全国住宅与房地产工作会议上,经济适用住房更是会议的“主旋律”。建设部领导在会上再三强调:“发展经济适用住房,努力改善广大中低收入居民家庭的住房条件,是党中央、国务院非常关心的一个问题,是住宅建设‘面向百姓、面向未来’指导思想的结合点和工作的重点,更是贯彻落实‘三个代表’在住宅建设中的集中体现”。

在2003年1月中旬,也就是18号文件发布前7个月,在武汉召开的全国住宅与房地产工作会议上,建设部领导还在会上批评有的城市“减少甚至取消经济适用住房建设”。这位副部长强调:“对房价居高不下的地区,要增加经济适用住房建设用地的供应”,并特别提出要“增加经济适用住房供应,使住房供应结构能够适应居民需求结构,切实解决供求结构失衡问题”。

甚至到了2003年6月6日,也就是离18号文件的颁发仅有两个月的时间,建设部、发改委和国土资源部还“为贯彻落实《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革,加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)精神”,联合发文下达了“2003—2004年经济适用住房建设投资计划的通知”。在该计划中,2003年经济适用住房年内施工面积20023万平方米,其中新开工面积就高达13064万平方米。这里最富戏剧性的一幕是,由于三部门的有关人士对“政策的连续性”谁都没“报以怀疑的态度”,该通知还专门“同步下达”了2004年的计划,“2004年新开工面积规模12720万平方米”。这些制定具体政策的中央政府相关部门的人士可能再也没想到,就在发出这个通知后两个月,经济适用房的政策就“变天”了。

这也从另一个方面证明:参与谋划“二次房改”的官方主角,并不是中央相关部门的官员,而是在“更上一级”。

梳理和翻阅当年这些经济适用房“政策巨变”前的“红头文件”和“官员语录”,再分析当时全国房地产市场实际情况,人们就越是对这个“来路不明”、改变普通市民“利益命运”的18号文件的产生打上一个大大的问号。

为什么在老百姓买房负担越来越重、房价收入比越走越高的情况下,政府的文件反而会逆势而为,对普通百姓寄以最大期望的经济适用房,来个“釜底抽薪”?究竟是谁和什么力量,终止了这项涉及数以亿计的城镇居民最大利益的“普通市民的经济适用房政策”?

为什么在九八房改时,从中央领导到政府部门再三向城市居民承诺保证的、并经全国人大审议批准列入“第十个五年计划纲要”中的经济适用住房,一夜之间,未经全国人大的任何审议,也未见任何“听取民意”基本的民主和科学决策程序,就被对住房政策了然于心的当年国务院新班子的一纸红头文件,打上了休止符?宪法和法律,赋予了谁拥有如此巨大的权力,可以如此随意的把城镇居民最大的民生利益一笔勾销?

为什么这项事关中国每个城镇居民家庭几十万甚至数百万元的“政策性住房福利”,及涉及到全国几亿城镇居民天文数字般的几十万亿元巨额房产财富分配的“游戏规则”——政府的房改政策,在制定过程中竟然没有公众的参与?宪法保证的数亿城镇居民的居住人权和住房福利,为什么在政府政策的博弈中,被权贵和利益集团所“没收”?

中国的经济适用住房,究竟完成了多少历史使命

我们已知道,1998年出台的23号文一个最重要的核心,就是“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。那么,为什么仅仅过了5年,2003年的国务院18号文件又要来一个180度的大转弯?它要“完善”和“调整”的究竟又是什么?

18号文件对此的描述“十分到位”:“完善住房供应政策,调整住房供应结构,逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房;同时,根据当地情况,合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象的具体收入线标准和范围”。该文件的重点和实质就在于,它不仅要求“多数家庭购买或承租普通商品住房”,取消了他们购买经适房的权利,而且通过“确定经济适用住房…供应对象的具体收入线标准和范围”,把供应经济适用房的人群,限制在“政策性保障”的低收入人群这样一个很小的范围。就是这样一个红头文件,把数以亿计的中国城镇普通居民家庭,“踢出”了经济适用住房大门之外。

官场有一种说法,声称当年之所以取消普通城镇居民的经济适用住房,是因为经济适用房已经完成了其应有的历史使命,到了退出历史舞台的时候了。当时的建设部也在宣传中竭力渲染:经适房经过几年来发展,取得的成效已经“适应了中低收入家庭购房需求”等。事实果真如此吗?

这里先看看当时建设部的官员怎么说。2004年建设部领导在接受媒体采访时宣布,1998—2003年全国经济适用住房累计竣工面积4.77亿平方米,解决了600多万户中低收入家庭的住房问题。2005年,建设部官员在南京接受媒体采访时称:“1998年—2004年,全国经适房竣工面积已超过5亿平方米,累计解决700万户中低收入家庭的住房问题。”

而来自相对中立的国家信息中心房地产信息处一份研究报告表明,在1997年至2004年这七年间,全国经济适用房的投资额累计达到了3852.85亿元,只占同期房地产开发投资额的11.1%;而作为供房主体性质的经济适用房,从1999年正式开始到2004年终结的六年时间内,全国经济适用房销售面积达2.18亿平方米。

从以上数据可以看到,九八房改后全国的经济适用住房建设总量,算多的话也就是5亿平方米,中立方面的算法只有2.18亿平方米。所有这些经济适用房,对全国城镇居民的住房条件改善的“贡献率”究竟有多大?

根据国家统计局2004年统计公报,到2004年末,全国城镇居民共有人口5.4283 亿人。以此推算九八房改后五六年,经济适用房对城镇居民的住房条件改善的贡献率分别:按照建设部5亿平方米的口径,全国城镇人均贡献率为0.92平方米;而按照国家信息中心的研究报告,其人均贡献率仅仅只有0.4平方米。而根据当时建设部一位副部长2001年在全国房改及房地产工作座谈会上的讲话,1999年全国的城镇人口人均居住面积连10个平方米还不到,只有9.78平方米(注:这里是指居住面积)。

就是在这样的城镇居民住房水平背景下,在这样一张经济适用房“成绩单”上,国家的红头文件竟然以“适应了中低收入家庭购房需求”的理由,用一纸公文,宣告了“普通市民的经济适用房政策”的终结。这究竟要完成了谁的“历史使命”?

对中国“二次房改”的评价,套用邓小平30多年前的一段话,也许更“对症下药”。1985年3月邓小平在出席全国科技工作会议时说:“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕,不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化,我们就失败了;如果产生了什么新的资产阶级,那我们就真是走了邪路了。”而2003年启动的“二次房改”,在制造数以万计的地产首富和富翁的同时,更是为这个时代留下了数以亿计的房奴和无房户。如此“二次房改”失败与否,不容置疑。

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