中国寄望推进新型城镇化释放巨大内需，以拉动经济的梦想恐面临壮志难酬的风险，因为城镇化绕不开土地制度改革，而现实中如何推进土地制度改革却是难上加难。
这些难题包括：农民土地流转给谁？流转后如何解决失地农民就业以避免因城镇化而形成的贫民窟？以及农村集体经营性建设用地与国有土地同权同价时，面临现实中难以操作等问题。
“中国城镇化是必经之路，但是在做的过程中非常复杂非常难。每次理论研究非常美，但是在操作的过程中怎么操作都很困难。”中国科协副主席陈章良周五在北京的一个论坛上称。
他指出，盖了那么多的房子，农民过上城镇的生活，可是每次看到把种田的农具放在12层，还有一千多斤的谷子放到12层，好像也不是城镇化。
陈章良曾先后任职北京大学副校长、农业大学校长和广西自治区副主席，管理了六年的“三农”（农业、农村和农民）工作，并参与了大部分城镇化的实际工作。
“无论是三中全会和四中全会的报告全文，确实是内容丰富，改革目标明确，路径也很清晰，看了很让人振奋，但最关键的是写报告的是一帮人，负责落实执行的是另一帮人。”一位不愿具名的官员也在私下坦称，关键是这些好东西好政策能不能落实。
中国10月召开的主题为“依法治国”的十八届四中全会备受关注，会前曾有外资投行预测，有关土地制度改革内容或许会出现在四中全会的公告中，但结果却未能如外资投行所料，这或许也能映射出土地制度改革之难超出想象。
**土地改革的现实之难**
十八届三中全会决定的60个大的改革中，细分出来共有336项改革，而其中跟“三农”和城镇化有关的则有50项工作。
在这50项工作中，有三项是多年从事三农工作的陈章良一直遇到且一直在思考的问题。他以其实际工作中遇到的困惑道出土地制度改革之难。
他分析指出，三中全会有关农民承包经营权可以抵押担保流转，这项改革力度很大，流转好象是一个必然的趋势，但流转过程中遇到的第一个问题，可以流转给谁？农民没有钱，只能流转给有钱的人。怎么把农民的利益跟土地绑在一起。
“如果流转30年，一亩地750元人民币，30年拿几十万，这样就可以进城了。钱用完了，后面的30年怎么办？这是土地流转中的一个问题。”陈章良称。
他指出，政府如果不能干预这些被流转的失地农民，不能解决其医疗保险等最起码的社会保障，再加上不能提供一些基本工作，哪怕是扫地的工作，就可能形成一群一群的贫民窟。
而对于三中全会提到的农村集体经营性建设用地，可与国有土地同权同价，可以进行流转、抵押担保、可以建设。这也是个听起来好但是操作起来非常难的问题。
陈章良分析称，流转后如果这块地的后续建设跟不上，就面临很多难题：如果农民自己建的房子会被确定为小产权房，建设部立即盯上，定义为非法；即使建起来以后，政府不给你修路，有汽车也开不进去，同样难以处置。
此外，三中全会允许农民住房财产权可以进行抵押担保。这也是一个巨大的改革，但在现实中操作同样艰难。
陈章良说他问了四个银行的行长，都说没有办法拿农民的那点财产抵押担保。原因是如果农民用估算10万元左右的家底抵押贷款去养猪或投入农业基本设施，一年贷款期满后若还不了银行怎么办？
“我把他的10万财产收过来，这时候可能有几条狗出来，或者他的老母亲病了在床上，或者小孩子拉着你的裤腿要吃的，你怎么办？你真赶出去，他住哪？他住行长家还是市长家？”他称。
**规划编制者并不悲观**
尽管长期深耕三农第一线的陈章良对推进土地改革现实操作困难重重深感忧虑，但在国家发改委发展规划司司长徐林看来却没有那么悲观。
今年3月国务院印发了中国到2020年城镇化规划，国家发改委即是负责规划编制的主角。
徐林在上述同一论坛认为，中国政府正在力推新型城镇化，编制规划的原因是中国有一些制度阻碍城镇化自然发展，特别是城乡分割的户籍制度，以及建立在户籍基础上的社会待遇、福利差异化的制度。这些制度阻碍了要素的自由流动，最终会阻碍中国城镇化按照经济发展自然往前走。
“中国城镇化的过程可以理解实际上是一个制度改革的过程。推进城镇化就是要推进制度的改革，消除阻碍城镇化发展的城乡分割的这一套制度。”他称。
据其介绍，新型城镇化规划的一些重点工作已经分工落实到各个不同的政府部门，明确要求各个部门2014-2015年要不遗余力地去推进。现在已和11个部委初步确定了“62+2”的地区，即在62个市县加上两个省开展新型城镇化的试点。
试点主要是试四个方面的内容：农民工市民化的城镇分担机制；建立多元、可持续的城镇化投融资机制；探索更加高效的、行政成本更低的模式；以及土地制度改革。
“农村土地产权制度的改革，这是感觉很难的一个地方，它复杂在要实现多重的目标：一方面在农民进城的过程，使农民的产权得到有效的保护；第二是在这个过程中农村的耕地得到有效的保护，因为中国有18亿亩耕地红线。”他说。
徐林称，要使得农民的耕地通过流转实现更高效、更有规模效益的经营。在这个过程中，一方面有非常多的争议，一方面在具体操作的过程中有很多的难题。所以很难说在中央的层面确定几条具体的做法，然后地方就可以按照这个做法来做。
至于产权保护则包括两类：农民宅基地耕地的产权要保护，抵押以后银行拿到这块地的产权也要保护。两方面保护不到位，事情就没办法做，银行肯定不做的。所以这些问题也要通过试点进一步地探索。
“宅基地抵押以后，失败了以后怎么收它？在这个过程中做的人才会有切身的体会，这类的问题怎么处理？中国一涉及到人的问题，那就是很难办了。”徐林称。
